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　　來源 / 第一財經

　　

　　被剝離政府融資職能后，地方政府城市投融資平臺公司（下稱城投公司）如何轉型備受市場關注，這關系到地方政府隱性債務化解，以及地方投融資體制改革。

　　

　　近日，財政部原部長樓繼偉在“城投公司治理與地方政府隱性債務風險防范研討會”上的講話全文得以公開。他表示，城投公司不會消亡。一方面是因為這與當前難以迅速化解的隱性債務規(guī)模相關。另一方面是與定位與發(fā)展歷史息息相關。當時的研究結果是：除非改變我國的二元土地結構，否則地方城投平臺需要長期保留。

　　

　　目前地方政府隱性債務主要來源于城投公司，當前地方政府正按計劃積極穩(wěn)妥地化解存量隱性債務，防范債務風險。

　　

　　對外經濟貿易大學毛捷教授告訴第一財經，中國農村和城鎮(zhèn)的二元土地結構制度，具體是指農村土地屬于集體所有，城鎮(zhèn)土地屬于全民所有或國有。在2019年土地管理法修改前，農村集體土地只有被政府征用后，才可以轉為城鎮(zhèn)建設用地。因此地方政府將征收來的農村集體土地交給城投公司去開發(fā)，然后出讓。

　　

　　不過2020年開始實施的新土地管理法，取消了多年來集體建設用地不能直接進入市場流轉的二元體制，為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展掃除了制度性的障礙。

　　

　　樓繼偉在上述研討會上表示，目前，我國的城投平臺主要有兩類：一類是SPV架構的融資平臺，背后有若干個發(fā)債主體，規(guī)格都很高。它們投入部分實際資產，由管理者日常運營。對這類融資平臺要徹底拆除，“背走”相關債務，自身無法“背走”的債務由政府承擔。另一類是地方城投公司，主要職責之一是集體土地的征收、城鎮(zhèn)國有土地置換用途后的土地一級開發(fā)，這類企業(yè)是必然要存在的。

　　

　　毛捷表示，這里的SPV架構的融資平臺公司其實就是純粹為地方政府融資的空殼公司，在剝離政府融資職能后，這類公司要逐步關停。另一類城投公司具有城市建設、更新、維護和產業(yè)投資、金融投資等具體業(yè)務，慢慢轉型以更加市場化、專業(yè)化。

　　

　　目前地方正分類推進地方融資平臺公司轉型，對只承擔公益性項目融資任務，且主要依靠財政性資金償還債務的“空殼類”融資平臺公司，將被撤銷。對兼有政府融資和公益性項目建設、運營職能的“實體類”融資平臺公司，將剝離其政府融資職能，轉型為公益類國有企業(yè)。對按市場化方式承擔一定政府融資職能的“商業(yè)類”國有企業(yè)，剝離政府融資職能，完全推向市場。

　　

　　“像新城開發(fā)、城市更新、園區(qū)開發(fā)等過程中的土地的征收、補償及安置以及類似“七通一平”等土地一級開發(fā)這類業(yè)務，交由城投公司開展，還是有很大優(yōu)勢的，此外，一些重大民生、難以市場化的公共服務在厘清政企邊界、約定績效責任基礎上交由城投也是一個很好的路徑。”中國社會科學院大學經濟學院吉富星教授告訴第一財經。

　　

　　樓繼偉表示，未來城投公司也將繼續(xù)在兩個環(huán)節(jié)發(fā)揮作用。具體而言，第一個環(huán)節(jié)是征收農地，并實施相關補償，如房屋補償、青苗補償、人員安置等。這一環(huán)節(jié)主要是城投公司完成，開發(fā)商不允許參與土地的一級開發(fā)。

　　

　　第二個環(huán)節(jié)是將生地變成熟地，進行基礎市政建設。這兩個環(huán)節(jié)可由一家公司做，也可由不同公司做，一般會跨年度完成。土地收儲中心負責生地或熟地的收儲，并負責監(jiān)理，保證土地一級開發(fā)完成后不存在法律糾紛，這樣才能繼續(xù)下一環(huán)節(jié)的開發(fā)或拍賣。

　　

　　樓繼偉認為，土地開發(fā)所需資金不是由政府撥款，而主要是靠借債完成的，所以城投公司必須舉債。按去年的規(guī)模計算，如果所有土地一級開發(fā)都由城投公司完成，城投債務規(guī)模至少在7萬億元～8萬億元。他認為，城投公司的另一部分職能是城鎮(zhèn)國有置換土地的一級開發(fā)，例如工業(yè)用地轉商居，棚戶區(qū)改造等領域和基礎市政建設。同土地收儲中心的配合關系與農地開發(fā)類似。有的城投公司還進入土地二級開發(fā)。

　　

　　根據粵開證券研究院數據，截至2020年底，城投債存量規(guī)模為10.94萬億元。未來五年是城投債到期高峰，其中今年3.35萬億元城投債到期。

　　

　　樓繼偉表示，根據城投平臺的歷史和性質來看，它是必然要通過貸款、發(fā)債等來融資因此規(guī)范債務管理是重中之重。防范化解隱性債務風險應遵循市場化法治化原則，杜絕逃廢債，同時要破除部分地方政府官員以過分舉債謀發(fā)展的錯誤觀念。

　　

　　他認為，隨著城投平臺違約事件的逐一暴露，中央兜底幻覺和城投不倒臺的信仰也開始破滅。目前的大方向是，中央明確不能走靠亂發(fā)債來拉動投資、拉動經濟的老路。